작성일 : 16-08-22 10:44
동서 간 도로연계 강화로 지역균형발전 모색 (제106호)
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우리나라의 국토개발계획은 국제 사회에서 ‘한강의 기적’이라고 불릴 정도로 큰 성공을 거두었다. 그러나 1972년~1981년 제1차 국토종합개발계획 이후로 지속된 성장 중심의 개발은 수도권 및 경부선 인근의 남북 교통축을 중심으로 한 스프롤(sprawl) 현상 및 성장 과밀을 초래하였다. 이러한 편중된 개발로 인한 지역 간 불균형은 현재 가장 심각한 사회문제 중 하나가 되었다. 이에 정부는 1982년 제2차 국토종합개발계획부터 지역 균형 및 지역 분산형 국토 발전을 정책 목표로 삼았으며, 이를 30년이 지난 지금까지 이어오고 있다. 특히 2000년대 이후에는 행정복합중심도시 건설, 공공기관 지방이전 등 실질적인 사업들이 본격적으로 시행되고 있다.
 
그러나 30년 이상 지역균형발전을 위해 국토개발계획, 국가간선교통망계획 등이 수립 및 시행되고 있음에도 지역균형발전은 고사하고 지역 간 불균형만이 점차 심화되고 있는 것이 우리의 현실이다. 아직도 지역균형 개발, 지역성장거점 개발이 좀처럼 이루어지지 않는 원인에 대해 현 시점에서 냉정히 살펴볼 필요가 있다. 이러한 문제의 원인은 다양한 측면에서 찾을 수 있으나 본 기고에서는 도로 및 교통 분야 정책을 중심으로 현재를 진단하고 앞으로 나아갈 방향에 대해 논하고자 한다.
 
 
동서축 도로 인프라 부족으로 인한 지역 불균형 초래
 
우리나라는 1992년 제3차 국토종합계획부터 남북을 7개의 축(연장 3,606km)으로, 동서를 9개의 축(연장 3,065km)으로 구분한 소위 7×9 국토간선도로망계획(총 연장 7,265km)을 수립·수정하여 국가기간도로망체계를 구축해오고 있다. 이 계획의 목적은 전 국토에 격자형 간선도로망을 구축하여 전국 어디에서라도 여객과 물류의 효율적인 이동 및 접근이 이루어지게 하는 것이다. 즉 국가 대동맥의 역할을 하는 국토간선도로망을 통해 교통효율성을 극대화하고 이동권이라는 보편적 복지를 통해 국토의 균형개발을 도모하는 것이다. 중앙정부 및 지방자치단체는 이 계획에 맞추어 국가간선도로망과 지역도로망을 연계하는 도로계획을 수립하고 있다.
 
1980년대부터 국토개발정책에 의해 남북 간선도로망을 중심으로 간선도로망체계의 계획과 건설이 추진됐다. 그 결과 남북 간 이동성은 눈에 띄게 향상됐지만 상대적으로 동서 간선도로망은 경제학적 논리에 의해 투자우선순위에서 제외되는 상황이 발생했다. 동서 간선도로망의 부족은 동서 간 수많은 missing links를 초래했고 이로 인해 동서 간은 물론이고 남북축 간의 연계성까지 저해하고 있다. 또한 여객 및 물류의 이동성과 접근성을 저해함으로써 동서 간의 통행유발(Production)과 유입(Attraction)의 기회를 원천적으로 막고 있다. 이는 다시 동서축의 통행 수요 부족으로 이어지며 결국 경제적 타당성 미달로 동서 도로망의 투자는 후순위로 밀리는 악순환이 반복된다. 이것이 바로 행정복합중심도시, 공공기관 이전에도 불구하고 수도권의 과밀화가 심화되고 남북축 중심 발전이 지속되는 이유라 할 수 있다.
 
국가교통투자정책이 교통수요 중심의 경제적 타당성 여부를 통해 결정되기 때문에 이러한 투자 정책이 계속 유지될 경우, 미래에도 남북축은 충분한 교통 수요를 바탕으로 경제적 타당성을 확보하여 집중적인 투자가 이루어지는 반면 동서축은 동서 간 교류의 기회조차 잡지 못할 것으로 예상된다. 이러한 지역 간 불균형은 국가 전체적으로 7×9 간선도로망 체계의 기능과 효율성을 저해할 것으로 우려된다.
 
 
지역균형발전을 위한 도로 정책 및 제도 개선
 
동서축 간선도로망 개발 부족으로 인한 문제들을 해결하려면 도로네트워크, 도로운영관리체계, 교통투자분석방법, 행정조직 측면에서 다각적인 개선이 필요하다.
 
첫째, ‘고속도로-국도-지방도-시군도’의 통합 연계도로망 체계가 구축되어야 한다. 지방자치단체의 지역개발 특성과 주요 거점권과의 연계성을 고려한 ‘중앙-지자체 통합 도로망 재정비 계획’이 검토되어야 한다. 국가 단위의 도로망 계획 수립 시 국가 단위의 상위계획뿐만 아니라 지자체의 계획까지 고려하여 지역 간, 지역 내 도로망의 연계성, 접근성을 극대화해야 한다. 그리고 철도, 공항, 항만 등 국가기반교통망과 도로와의 연계성 및 국가간선도로망과 지역도로망 간의 연계성(고속도로-국도-지방도-시군도)을 검토해야 한다. 이는 GIS 기반의 국가도로망 데이터를 활용하여 통합도로망체계 계획을 통해 검토가 가능하다. 또한 미연계구간 도출, 최적 도로망 구축을 통해 지역 간 연계성을 강화할 수 있다.
 
둘째, 도로운영관리체계 효율화를 위한 제도개선이 이루어져야 한다. 도로사업 시 도로관리 주체에 따라 국가 재원 지원기준이 다르다. 국도의 경우 100% 중앙 정부의 재원으로 건설되나 지방도의 경우 지방교부세 이외의 금액을, 국지도의 경우 사업비의 약 30%인 용지보상비를, 광역시도 및 시·군도의 경우 100% 전액을 지방정부의 재원으로 충당한다. 이로 인해 상대적으로 재정이 부족한 지방자치단체는 사업 시행이 결정되었음에도 실제로 사업을 시행하기 어려운 상황이 발생하게 된다. 따라서 도로 본선의 기능, 연계도로망의 기능, 지방자치단체의 재정여건 등을 고려한 재정지원 차등화 방안이 검토되어야 한다.
 
셋째, 지역개발 및 개발권역 간 연관성을 고려할 수 있는 교통수요 예측방법론에 대한 고찰이 필요하다. 현재 교통투자사업은 교통투자평가지침에 의거 국가교통 DB를 이용하여 교통수요 예측 및 경제적 타당성을 검토하게 되어 있다(평가기간 30년, 할인율 5.5%). 경제적 타당성 검토는 현재의 교통 상황을 기준으로 장래 통행패턴 및 교통수요를 예측하는 구조이기 때문에 지역적 특성을 고려하는 데에는 한계가 있다. 기존의 수요 예측방법에 따른 분석에서는 현재 지역 간 통행패턴을 장래에도 계속 유지하려는 경향이 있기 때문에 장래에도 현재와 같이 수도권 중심, 남북 간 중심 통행행태 패턴을 유지할 가능성이 매우 높다. 즉 지역 개발 특성을 고려한 지역 간, 지역 내 통행 행태 변화, 교통네트워크 구축에 따른 통행행태 변화를 고려할 수 있는 새로운 교통수요 예측방법에 대한 고찰이 필요하다.
 
마지막으로 중앙정부와 지방자치단체의 협업이다. 현재 국가는 20년 단위의 국토종합계획과 국가기간교통망계획, 10년 단위의 국가도로종합계획, 5년 단위의 도로건설관리계획을, 지자체는 지자체 개발계획 및 5년 주기의 도로건설관리계획, 교통정비기본계획을 수립하게 되어있다. 하향식(top-down) 계획 절차에 따라 지방자치단체는 중앙정부의 계획을 그대로 수용하는 반면 그 반대로는 이루어지지 않고 있다. 그로 인해 중앙정부와 지방자치단체의 정책 및 계획의 방향은 재정적·시기적으로 엇박자를 내고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 국가계획 수립 시에는 지방자치단체가 참여하고, 지방자치단체의 계획 시에는 중앙정부 참여가 현재보다 적극적으로 이루어질 수 있게 유도할 수 있는 법적·제도적 방안이 검토되어야 한다.
 
지난 반세기 동안 우리나라는 눈부신 경제성장과 함께 효율적인 도로교통 인프라 구축을 위해 지속적으로 시스템 구축 및 시설투자를 해오고 있으며 세계에서도 인정한 눈부신 성과를 내고 있다. 그러나 이제는 도로투자 정책방향의 변화가 필요한 시기가 도래했다. 행정복합도시, 공공기관이라는 기관(organ)은 이미 적절한 위치에 이식되었으니 이제는 이러한 기관들이 제 역할을 할 수 있도록 동맥(artery)을 비롯한 적절한 통합 혈관 시스템의 공급이 제대로 이루어져야 할 것이다.
 
우리 몸은 특정 신체기관에 영양이 과다하게 공급될 경우 비대증이라는 병에 걸리게 된다. 신체는 균형적인 성장이 매우 중요하며 지속적인 국토개발 또한 이와 다르지 않다. 지역불균형이라는 비대증을 해소하기 위해서는 후순위에 놓여있던 도로망을 강화해야 한다. 즉 동서 간 도로 인프라 구축으로 균형적인 지역개발을 통한 지속가능한 국가발전을 도모해야 할 것이다. 동서 간 연계성의 강화는 7×9 국가기간도로망의 효율성을 제고할 것이다. 또한 동서 간 교통물류의 이동 및 지역발전의 기회를 제공함으로써 수도권, 남북축 중심의 과밀 구조에서 벗어나 국가 전체적으로 균형잡힌 발전을 도모할 수 있을 것이다. 이를 위해서 기존의 투자정책, 평가방법과는 다른 접근이 필요하며 국민적 이해 및 법적·제도적 합의를 끌어낼 수 있도록 정책적·과학적·제도적인 개선이 지속적으로 이뤄져야 할 것이다. ▣
 
 
 

 
   
 

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