작성일 : 16-06-20 10:05
지방도 유지관리 체계의 효율적 개선 (제104호)
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지방도 역할의 중요성
 
도로의 분류는 도로를 관리하기 위한 법적분류와 도로의 기능에 따른 분류로 구분된다. 도로의 계획 및 건설관리를 위한 도로법에서는 고속국도, 일반국도, 특별·광역시도, 지방도, 시도, 군도 및 구도의 7개 등급으로 분류하고 있다. 지방도라는 명칭은 1938년 ‘조선도로령’에 처음 등장하였으며, 이후 1970년 8월에 일반국도, 특별시도 등과 같이 도로등급이 새롭게 설정되면서 지금과 같은 법적 위치에 이르고 있다. 지방도의 정의는 해당 자치단체 행적구역 내 주요 도시들을 연결하며 지방의 간선도로망을 이루는 도로로 규정되어 있다. 지방도로관리권은 도로법 제 23조에 의거하여 해당지역의 도지사나 특별자치도지사에게 있으며, 도로관리사업소가 운영하거나, 일부 민자 구간은 민간에게 위탁하는 사례도 있다. 지방도는 예로부터 지역 주민의 일상생활과 직결된 교통로로 역과 원이 곳곳에 설치된 중로급 도로였다. 1967년 제2차 경제개발계획이 시작된 이후 급속한 도로개발과 경제발전에 따라 자동차 교통의 보편화 및 생활권이 확대되면서 지방도 역할의 중요성은 더욱 높아지고 있다.
 
국토교통부 2014년 통계자료에 따르면 전국의 총 도로연장은 105,673km이고 이중 고속국도가 4,139km (3.9%), 일반국도 13,950km(13.2%), 특별·광역시도 4,758km(4.5%), 지방도가 18,058.km(17.1%)로 고속국도, 일반국도, 특별·광역시도에 비해 차지하는 비중이 매우 높은 것으로 나타나고 있다. 또한 지방도에 위치하고 있는 도로 시설물들 중 교량이 3,693개소(220km), 터널 101개소(73km)로 국내 전체 도로교량 및 터널시설의 약 12%를 차지하고 있어 지역 내에서 물류와 여객수송 뿐만 아니라 지역기반 산업 활성화에 있어 매우 중요한 역할을 하고 있다.
 
 
지방도의 효율적 유지관리 중요성 부각
 
그동안 우리나라의 도로정책은 도로투자 재원의 다양화 및 투자효율성을 추구하면서 간선도로망의 확충을 중심으로 주요정책 현안을 설정하고 행정업무를 추진해 왔다. 필자는 1994년∼1995년 재정경제원 예산실 근무 시 교통수단 간에 균형 있는 투자를 위해 교통시설특별회계(교특회계)를 기안한 경험이 있다. 당시의 도로 관련 행정업무 체계는 건설부와 교통부로 분리되어 있던 시기로 도로 건설 및 유지관리 행정업무를 통합하는 것은 매우 어려운 일이었다. 교통시설특별회계가 만들어지면서 도로를 포함한 교통시설의 건설을 위한 재원에 상당 부분이 이를 통해 충당되고 있다. 당시의 문제 인식은 도로부문의 투자가 타 교통수단(철도, 공항, 도시철도 등)에 비해 비중이 높은 편이었고, 이에 따라 미래 첨단교통수단에는 충분한 재원 할당이 어려웠기 때문에 교통수단 간 예산배분의 균형을 맞추는 것이었다. 그럼에도 불구하고 도로에 대한 투자는 지속적으로 확대되었으며, 도로에 대한 서비스 질은 세계적으로도 높이 평가되고 있다.
 
국가재정운용계획에 따르면 2020년까지 매년 도로부문에 대한 조달가능한 재원은 전체 교통물류 예산의 약 38% 수준인 6조 7,540억 원으로 대부분의 예산이 교통혼잡 완화 및 국가균형 발전을 위한 국토 간선도로망 건설에 투입될 것으로 전망되고 있다. 이와 같이 도로건설 중심의 양적확대 정책이 추진되면서 도로 유지관리에도 매년 2조 원이 넘는 막대한 비용이 소요되고 있다. 이로 인해 효율적인 도로 유지관리 정책의 중요성이 날로 부각되고 있는 실정이다.
 
국내 도로시설의 유지관리 주체는 고속도로의 경우 한국도로공사, 일반국도는 국토교통부, 지방도는 해당지역 자치단체장이 맡고 있다. 또한 지방 교통시설의 90%가 도로시설이며 교통투자재원의 상당부분을 중앙정부 지원에 의존하고 있다. 따라서 재정이 열악한 지방자치단체 입장에서는 도로건설뿐만 아니라 유지관리에 소요되는 예산을 줄이기 위해 다각적인 노력을 시도하고 있다. 특히 지방도가 통과하는 지역들 중 산악 및 하천지형이 많은 지역의 경우 이미 건설되어 있는 교량과 터널시설들의 유지보수 및 관리를 위해 막대한 예산이 소요되고 있는 실정이다. 지방도를 관리하기 위해서 만들어진 지역별 도로관리사업소의 현재 인력과 예산 수준으로는 지방도의 서비스 수준을 상향시키기 보다는 주어진 행정 처리에 급급한 실정이므로 장기적으로 지방도 도로투자 정책은 도로신설 및 확포장의 비중을 적정화하면서 첨단 유지관리 시스템을 도입하는 방향으로의 전환이 필요하다.
 
 
단계적 첨단화를 통한 도로유지 관리체계의 효율적 개선
 
도로 유지관리의 목적은 도로 이용자들에게 적정수준의 도로 서비스 제공과 안전하고 쾌적한 도로의 이용을 위해 경제적 측면에서 적시에 적정한 도로 및 도로 시설물 유지관리를 수행하여 사전에 도로의 노후화와 훼손을 방지하고 재원낭비를 억제시키는 데 있다고 할 수 있다. 그러나 지방도가 통과하는 대부분의 지역들은 교통량이 많지 않은 외딴지역 또는 산간지역들이 대부분으로 도로 및 부속 시설물에 대한 유지관리가 쉽지 않은 상황이다. 많은 예산과 인력이 소요되는 지방도 유지관리체계를 효율적으로 개선하기 위해서는 다음과 같은 정책을 장기적으로 추진해야 할 필요성이 있다.
 
첫째, 도로별 운영관리 주체들을 유기적으로 연결하는 시스템 구축이 필요하다. 도로에서의 통행은 행정구역과 관계없이 광역적으로 이루어지는 반면, 도로 유지관리 행정업무는 시·도 행정구역별로 독자적으로 이뤄지고 있다. 지방도의 교통소통 문제발생 구간의 대부분이 타 행정구역과의 경계선상에서 발생한다는 점을 감안하면, 도로운영관리 주체들 간의 상호협력이 매우 중요하다고 할 수 있다. 또한 지방도가 통과하는 각 시·군의 도로정비 또는 유지관리 계획 수립 시 사업 우선순위와 도로 유지관리 업무가 연동화될 수 있도록 행정업무의 유기적 연계가 필요하다. 뿐만 아니라 도로운영관리체계가 다른 도로와의 접속구간에 대한 유지관리 및 재원분담 주체를 명확히 할 필요성이 있다.
 
둘째, 장기적으로 도로 유지관리시스템의 첨단화를 추진해야 한다. 현실적으로 재정이 열악한 지방자치단체가 단 기간 내에 도로 및 시설물 유지관리를 위해 도로포장 및 도로 시설물 유지관리 정보시스템과 같은 첨단 도로운영관리 시스템을 도입하는 데는 예산과 인력확보의 제약으로 어려움이 있다. 따라서 장기적으로 단계별로 추진하는 계획을 수립해야 할 것이다. 이러한 첨단화 시스템을 도입할 경우 도로와 그 부속 시설물에 대한 정기적인 점검과 진단 및 보수 등이 현재 인력에 의해 수행되는 것보다 훨씬 효율적으로 이루어질 것이다. 아울러 기존의 도로시설 확충에 투자하는 예산에서 도로관리시스템 첨단화 도입 부분을 할애하는 정책도 수반되어야 할 것이다.
 
셋째, 노후화된 도로시설 유지관리 체계를 강화시킬 필요성이 있다. 현재 일본, 미국, 오스트리아 등 많은 나라들이 1960∼1970년대에 건설되어 노후화가 진행되고 있는 다수의 도로 시설물들을 정비하고 추가적인 노후화를 방지하기 위해 많은 노력을 기울이고 있다. 특히 터널시설의 경우 준공 이후 20∼30년 이상 시간이 흐르면 터널 내 여러 시설들이 노후화됨에 따라 관리비용도 큰 폭으로 증가한다. 지방도 시설물들의 경우 예산확보 시점에 따라 시설물의 설치시기가 일정시점에 몰려 있는 경우가 많다. 따라서 각 지방자치단체별로 도로 시설물의 생애주기를 검토하여 장기적으로 노후화에 대비한 보수운영 예산과 시스템 정비계획을 수립하여 만약에 발생할 수 있는 대형 재난사고에 대비해야 할 것이다.
 
넷째, 최근 국내 일부 지방자치단체들이 과거 도로건설 타당성 조사에 이용하거나 대응하기 위해 만들고 있던 도로 교통자료를 도로 유지관리 업무차원에서 활용하고 있기는 하지만, 지방도의 효율적 유지관리를 위해서는 도로교통 센서스를 주기적으로 실시하고 도로교통량 조사체계를 개선하며 이를 통해 수집된 자료를 DB화하여 도로 유지관리 업무에 적극적으로 활용해야 할 것이다. ▣
 
 
 
 

 
   
 

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