작성일 : 19-04-22 10:42
도로 민간투자사업의 협약수익률 결정 요인 (제138호)
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1994년 “사회간접자본시설에 대한 민간투자촉진법”을 통해 도입된 우리나라의 민간투자제도는 사회기반시설의 조기 확충으로 국민의 편익증진 및 경제성장에 기여해 왔다. 그러나 최소운영수입보장 및 해지시지급금을 통한 예상치 못했던 정부 부담의 증가 등은 민간투자제도에 대해 부정적인 인식도 주고 있다. 특히, 재정사업 대비 높은 도로 통행료 등은 민간투자사업의 지속성 문제와 더불어 사회적 논란을 초래하고 있다. 

이러한 상황 하에서 민간투자사업의 추진 정당성(Value for Money) 및 통행료 수준의 결정 요인인 협약수익률을 분석하는 것은 향후 도로 민간투자사업의 원활한 시행과 정부지원 정책의 실효성 강화, 통행료 인하 등 공공성 강화를 위해 필요하다. 도로 민간투자사업의 협약수익률과 통행료 및 건설보조금은 직접적인 연관성을 갖고 있기 때문이다. 

한국개발연구원(한국민간투자사업의 협약수익률 결정요인 분석, 2018)에 의하면, 도로 민간투자사업의 협약수익률은 금융기관의 평균적인 대출금리 수준을 반영하는 5년 만기 국고채 금리와 통계적으로 유의한 관계를 보여주지 못하고 있다. 도로사업에 참여하는 투자자들은 대기업 건설사 및 금융회사로 자금조달 능력이 상대적으로 양호하며, 우리나라 민간투자사업의 경우 주주로 참여하는 금융회사가 동시에 대출자로 참여하는 경우가 일반적인 사업 구조이다. 따라서, 민간투자사업 참여자들은 실제 시장금리 수준보다 오히려 높은 금리로 자금을 조달하는 경우가 많다.    

사업별 특성, 민간투자비 규모, 건설보조금 및 최소운영수입보장 조건, 정부 위험분담 정책도 협약수익률 결정에 별다른 영향을 주지 못하고 있다. 사업의 위험과 민간사업자의 요구수익률은 불가분의 관계이며, 도로사업별 특성에 따라 위험은 다를 수 있기 때문에 사업별로 협약수익률은 상이할 것으로 예상했으나, 유의하게 그 차이가 나타나지 않고 있다. 

민간투자비의 규모가 커질수록 사업 추진에 대한 위험 회피도가 증가하고, 이에 따라 요구수익률이 증가하면서 협약수익률이 증가할 가능성이 존재하나, 민간투자비 규모도 수익률 결정에 별다른 유의성을 보여주지 못하고 있다. 

운영기간이 길어질수록 운영의 위험 및 투자 위험이 증가 할 수 있고, 미래 위험에 대한 불확실성이 증가하여 자금을 조달하는 데 있어 높은 장기투자 프리미엄이 적용되어 요구수익률이 증가할 수 있음에도 불구하고, 운영기간도 수익률 결정에 별다른 영향을 미치지 못하고 있다. 

국가 또는 지자체는 민간투자사업을 원활하게 시행하기 위해 사업시행자에게 보조금을 지급할 수 있고, 이러한 보조금은 민간사업자의 투자 부담을 줄어들게 하여 협약수익률을 낮추는 데 일조할 수 있다. 그러나 건설기간동안 정부가 민간사업자에게 직접 지급하는 건설보조금도 민간투자사업의 협약수익률을 낮추는 데 도움이 되지 못한 것으로 분석되었다.  

무엇보다도 최소운영수입보장 지원정책이 협약수익률을 낮추지 못했던 것으로 분석되어 정부의 위험분담 정책에 대한 효과성에 의문을 제시하였다. 매년 실제 운영수입이 실시협약에서 정한 예측 운영수입의 일정 한도에 미달하는 경우 그 부족분을 정부가 사업시행자에게 보전해 주는 최소운영수입보장제도를 통해 협약수익률을 낮춰 통행료를 인하하고 건설보조금 등 정부의 직접적인 재정 부담을 경감시킬 수 있다. 그러나 최소운영수입보장 조건이 있는 도로사업의 협약수익률은 최소운영수입보장 조건이 없는 도로 민간투자사업보다 약 1.239% 정도 협약수익률이 오히려 높게 체결된 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 최소운영수입보장 제도가 도입된 초기, 최소운영수입보장 조건 유·무와 관계 없이 선행 사업만을 참고로 협약수익률이 체결되어 왔기 때문인 것으로 파악되었다. 

민간투자사업 추진 여부를 판단하는 적격성조사도 협약수익률을 낮추는 데 기여하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 적격성조사에서는 정부실행대안과 민간투자실행대안과의 총 생애주기 비용을 비교한 후 민간투자사업 추진여부를 결정하므로 사업수익률이 증가하면 정부부담 증가 요인으로 작용해 민간투자사업 추진을 위한 적격성조사 통과 가능성을 감소시킨다. 따라서 적격성조사를 통과한 사업의 협약수익률은 그렇지 않은 사업보다 낮아질 가능성이 클 것으로 기대했으나, 적격성조사를 거친 사업과 그렇지 않은 사업의 협약수익률 사이에는 통계적으로 유의한 차이가 존재하지 않는 것으로 분석되었다. 적격성조사의 내용과 방법의 개선이 필요하며 시설유형 및 정부의 지원정책에 따른 사업의 위험 및 위험분담을 계량화하여 반영하는 것이 필요한 이유다.

우선협상대상자 선정을 위한 경쟁률도 협약수익률 수준에 영향을 미치지 못하고 있다. 이는 우선협상대상자 선정에 있어서 실제적으로는 제한적 경쟁이 이루어지고 있는 현실을 반증하고 있다. 도로 민간투자사업의 경우 사업규모가 비교적 커 재원조달 능력 등에 있어서 경쟁 진입 비용이 존재하고, 특히 타 시설과는 달리 민간제안사업의 비율이 높아 최초 제안사가 우선협상대상자로 선정되는 경우가 많기 때문인 것으로 판단된다. 참여자의 경쟁률 제고가 협약수익률을 하락시킬 수 있는 가장 중요한 요인이라는 기존 연구 결과를 감안한다면 민간투자사업의 공공성 강화를 위한 경쟁률 제고 방안이 시급히 마련되어야 한다.  

무엇보다도 협약수익률은 해당 사업에 내재하는 위험 및 정부 지원의 효과에 대한 면밀한 분석 없이 단순히 이전 민간투자사업의 수익률 수준만을 고려하여 결정되고 있다. 협약수익률을 적극적으로 낮추고자 하는 협상 노력보다는 체결되는 협약수익률에 대한 책임을 회피하고,  향후에 발생할 수 있는 비판에서 벗어나고자 하는 매우 소극적인 협상 행태가 나타나고 있는 것이다. 

공공성을 제고하기 위한 협약수익률을 결정하기 위해서는 사업특성에 따른 위험 측정 및 분석이 선행되어야 하고, 위험 관리 및 배분에 대한 정부의 정책 방향과 지원 원칙을 정립해야 한다.  민간투자사업의 출자자 구성, 민간사업자의 자금조달 능력, 건설 출자자들의 평균적인 시공이윤, 신용도, 민간사업자의 건설 및 운영에 대한 지식과 노하우 등 해당 사업에 내재하는 위험 및 정부 지원에 대한 면밀한 효과 분석이 선행되어야 한다. 사업 특성 및 위험에 따라 민간투자사업 추진 위험에 대한 태도와 의사결정이 다를 수 있고, 이는 협약수익률 결정에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 

또한 수익률은 주무관청과 민간투자사업 시행자 간 협상을 통해 이루어지므로, 주무관청 또는 협상을 담당하는 기관 실무자에 대한 협상 노하우 및 민간투자사업에 대한 전문적인 교육, 그리고 국내 및 선진 외국 사례에 대한 다양한 정보의 제공도 필요하다. 

투명한 정보공개와 민간투자사업 추진절차의 간소화 정책을 통해 진입장벽을 낮추고, 사업초기에 여론수렴 및 공청회를 통해 사업 내용을 공개하며, 제3자 공고 기간 등을 통하여 민간투자사업에 대한 정보를 상세히 공개하여 정보의 비대칭성 문제를 해결하는 것도 필요하다. 

사업 내용을 이해하기 편리하도록 공고의 내용을 표준화하여 알기 쉽게 제공하는 것도 필요하다. 사업의 제안, 평가 및 협상에 드는 시간과 비용이 대기업이 아니면 감내하기 어려울 정도이며 이는 새로운 시장 참여자를 가로 막는 장애요인이 되고 있다. 이를 감안하여 민간투자사업 제안, 사업자의 선정, 평가 및 협상과 관련한 시간과 비용의 절감이 가능하도록 민간투자사업 추진절차도 간소화할 필요도 있다. 

금융조달 원활화와 신용보증을 통한 차입 금리를 인하시킬 수 있는 정책도 민간투자사업 참여자의 경쟁을 촉진시켜 협약수익률을 낮추는 데 기여할 수 있다. 우리나라의 수익형 민간투자사업의 경우 주주로 참여하는 금융회사가 동시에 대출자로 참여하는 사업 구조이기 때문에, 민간투자사업 참여자들이 저렴한 금리로 자금을 조달할 수 있는 유인이 작다. 그러나, 대부분 중소기업의 참여가 이루어지고 있는 임대형 민간투자사업의 경우, 금융시장의 금리는 협약수익률에 큰 영향을 미치고 있는 점을 감안하여 신용보증 확대 및 금융을 원활히 조달할 수 있는 정책을 통해 민간투자사업 추진의 경쟁을 제고시키고 협약수익률을 낮추어야 한다.    

도로 민간투자사업의 협약수익률은 민간투자사업의 추진 정당성 및 통행료 수준을 결정하는 중요한 지표로, 사업의 원활한 시행과 통행료 인하 등 민간투자사업의 공공성 강화를 위해 보다 합리적인 결정이 필요하다.       


김강수 _ kskim@kdi.re.kr




 
   
 

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